2019年9月6日，交（jiāo）通运输部、国家税（shuì）务（wù）总局印发（fā）《网络平台道路货物运输经营管理暂行办法》（交（jiāo）运规〔2019〕12号）。
《网络货运办法》是在总结无（wú）车承运（yùn）人（rén）试点（diǎn）工（gōng）作的基（jī）础上制定的。《办法》把（bǎ）“无车承运”更名为“网络平台（tái）道路货物（wù）运输经（jīng）营（yíng）”，就是“网络货运经营” 《网络（luò）货（huò）运办法》中的“网络货运经营”，是指经（jīng）营者（zhě）依托互（hù）联网平台整合配置运输资源（yuán），以承运人身份与托（tuō）运人签订（dìng）运输合同，委托（tuō）实际承运人完（wán）成道路货物（wù）运输，承担承运人责（zé）任的（de）道路（lù）货（huò）物运（yùn）输经营活动。 那么这道路货物运输经营的“网络平台”是什么样的平（píng）台？这“网（wǎng）络货运”该怎么管？ 尽管《网络（luò）货运办法》行文看起来（lái）象是部规章（zhāng），表述风（fēng）格似乎也按规章的（de）方式起草（cǎo）的，如《办法》第二十（shí）六条规定“网络（luò）货（huò）运经营（yíng）者违反……本（běn）办法相（xiàng）关规定的，县（xiàn）级以上负有道（dào）路运输监督管（guǎn）理职（zhí）责的机构按照《中华人民共和（hé）国行政处罚法》的规定，可将其违（wéi）法证（zhèng）据先行登（dēng）记保存”。但《网络货运办法》不是一部规章。 这极大地影响了《网络（luò）货运（yùn）办法》的效力（lì）。《网络货（huò）运（yùn）办法》里的一些规定（dìng），就不是法定义务。 当然，作为行政规范性文件，如果（guǒ）没有创设新的权利义（yì）务，只是为了执行法律法规规章作出具（jù）体规（guī）定，那《网络货（huò）运办（bàn）法（fǎ）》仍（réng）然（rán）是有效的。 制定《网络货运办法》的（de）依（yī）据，办法（fǎ）的第一（yī）条：“根据《中华人（rén）民共和国道（dào）路运输条例》及有关（guān）法律法规规（guī）章（zhāng）的（de）规（guī）定（dìng）和国（guó）务院关于促（cù）进平台（tái）经济规范（fàn）健（jiàn）康发展的决策部（bù）署，制定（dìng）本办（bàn）法”。 《道路（lù）运输条例》以及《道（dào）路货物运输（shū）及站场管理规定》《道（dào）路危险（xiǎn）货物运输管理规定》，其实并未涉及到“无车承运”“网络货运”。 提到“无车承运”的，是国（guó）务（wù）院及国办的一系列（liè）文件： 《国务院关于加快构建大众创业（yè）万众创新支撑平（píng）台的指导意见》（国发〔2015〕53号）提出：推（tuī）动（dòng）……无车承运物（wù）流……利用互联网技术高（gāo）效对接（jiē）供需信息（xī），优化传统生活服务行（háng）业（yè）的组织运（yùn）营模式。 《国务院办公（gōng）厅关于推进线上（shàng）线下互动加快（kuài）商贸流通创新发展转（zhuǎn）型升级的意见（jiàn）》（国办发〔2015〕72号）：鼓励依（yī）托互（hù）联网平台的“无（wú）车承（chéng）运人（rén）”发展。 《国务（wù）院办公厅关于深入实施（shī）“互（hù）联网+流（liú）通”行动计划的意见》（国办发〔2016〕24号（hào））要（yào）求：组织开展道路（lù）货运无车承运人试点工作，允许（xǔ）试点（diǎn）范围（wéi）内无车承运人开展（zhǎn）运输业（yè）务。 《国务（wù）院办公厅（tīng）关于进一步（bù）推进物流降本增效促进（jìn）实体经济发展的意见》（国办发〔2017〕73号）提出：深入推进（jìn）无车承运人试点工作，通过搭建互联网平台（tái），创（chuàng）新物流资源配置方式，扩大资源配置范围（wéi），实（shí）现（xiàn）货（huò）运供需信（xìn）息实时共享和智能匹配，减少迂回、空驶运输和物流资源闲置（zhì）。 但这（zhè）些（xiē）都是（shì）指导性文件，只是政策（cè）依据（jù）。直接依据这些文件作出具（jù）体行政行为不合适。 早在交通运输部启（qǐ）动（dòng）试点的（de）“无车承运人”，就（jiù）是依托移动（dòng）互联网等技术搭建物流信息（xī）平台建立的经营模式。“网络平台道路货物（wù）运输经营”，是通过互联网等信息网（wǎng）络提供服务的经营活动，属于“电（diàn）子商务”，应该适用《电子商务法》。 《办（bàn）法》第二十九条（tiáo）也规定：《中华人民共和国电子商务法》……等相关法律（lǜ）法规规章有明确规定的，从其规定。 “国务院关于（yú）促进平台（tái）经济规（guī）范健康（kāng）发展的（de）决策部署”应该指的是结《国务院办公（gōng）厅关（guān）于促进平台经济规范健康发展的指导意见》（国办发〔2019〕38号（hào））。 笔者在《当我（wǒ）们在（zài）说“出（chū）行平（píng）台”的时候，我们在说什么》一文中分（fèn）析了出行平（píng）台。 根据（jù）《电子商务（wù）法》，“电子（zǐ）商务（wù）经（jīng）营（yíng）者（zhě）”包（bāo）括“电子商务平台经（jīng）营（yíng）者”“平台（tái）内经营者”“通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的（de）电子（zǐ）商务（wù）经营者”。 “电子商务平台”可分（fèn）为（wéi）“电子（zǐ）商务平台经营者的平台（tái）（第（dì）三方（fāng）平台）”和“电子（zǐ）商务经营者（zhě）自建的平台（自营平台）”。 《网络货运办法》中的网（wǎng）络货运平台是什么样的平台？ 是（shì）自网络平（píng）台（tái）道路货物运输（shū）经营者（无车承运（yùn）人）的（de）自营（yíng）平台。 这理由与出行平（píng）台作为（wéi）自营（yíng）平台（tái）的理（lǐ）由基（jī）本相同。 第（dì）一，网络（luò）货运平（píng）台方是运力的组织（zhī）者，运输（shū）服务提供者，承担承运人责任（rèn）。 第二，网络货运平（píng）台是货运服务交易一（yī）方。货主是与（yǔ）网络货运平台（tái）经（jīng）营者缔结合（hé）同。 第三，网络货运平（píng）台（tái）是运价（jià）标准的制（zhì）定者（zhě）和执行监（jiān）督者。 《网络（luò）货运办法》中的网络货运经（jīng）营者，与《网络预约（yuē）出租汽车经营服务管理暂（zàn）行办法》中的网络预约出租（zū）汽车（chē）经营者，都承担（dān）承运人责任。 但是，在网络货运（yùn）经（jīng）营中，除了网络货运经营者是名（míng）义承运（yùn）人，还有实际承（chéng）运人。 《网络货运办法（fǎ）》中的“实（shí）际承运人”，是指“接受（shòu）网络货运经（jīng）营者委托（tuō），使（shǐ）用符合条件的载货汽车和驾驶员（yuán），实际从事道路（lù）货物运输（shū）的经营（yíng）者”。实际承运人需要（yào）具备从（cóng）事运（yùn）输的资质。 而（ér）网约车平台经营者则（zé）只（zhī）有（yǒu）一个承运人。具体承运的网约车（chē）车司机，并不成为实际承运人（rén），而只（zhī）是受制于网约车平（píng）台经（jīng）营者的员工或者（zhě）类员工。 两（liǎng）者虽有不同，但货运平台就（jiù）是网络（luò）货（huò）运经营（yíng）者（zhě）的自（zì）营平台（tái）。实际承运人是网络货（huò）运经营者的合作者。在货（huò）运（yùn）服务交易平台中，实（shí）际承运人（rén）没有独立地位。 《网络（luò）货运办法》第二（èr）条第二款（kuǎn）指出：“网络货（huò）运经营（yíng）不包括仅为（wéi）托运人和实际承运人（rén）提供信息中介和（hé）交易（yì）撮合等服务的（de）行为”。 而（ér）“提供信息（xī）中介和交易撮合等服务”的，才符合《电（diàn）子商务法》关于电子（zǐ）商务平台（tái）经营者（zhě）的特征。那样的平台就是（shì）第三方（fāng）平台。 《电子商务法》并不（bú）要求电子商（shāng）务（wù）平台（第三方平台）经（jīng）营者与平台内电（diàn）子商务经（jīng）营者一样（yàng）需要取得相应的经营许可。《国务院办公厅关于促进（jìn）平台（tái）经济规（guī）范健（jiàn）康发（fā）展的指导意见》对这类平台也是（shì）这样要求的。 但作为（wéi）承（chéng）运人的网（wǎng）络货运经营者需要取得（dé）许可。 《网络货运办法》没有增设新（xīn）的许可事（shì）项（xiàng）。 《网络货运办法》第六条提出（chū）：“需要（yào）申（shēn）领道路运输（shū）经营（yíng）许可（kě）证的，可向所在地县级负有道（dào）路运（yùn）输监督管理职责的机构提出申请，县级负有道路运输监督管理职责（zé）的（de）机构应按（àn）照《中华人民共和国（guó）道路运输条例》《道路货物运输及站（zhàn）场（chǎng）管理（lǐ）规定（dìng）》的规定，向符（fú）合条（tiáo）件的（de）申请人颁发《道路运输经营许（xǔ）可证》，经营范围为网络货运。” “网络货运”作为道路货运（yùn）运输（shū）的一（yī）个经营项目，实行行政许（xǔ）可。 此处“需（xū）要申领（lǐng）道路运输经营许可证的，可（kě）……提出申请”的表述容（róng）易（yì）引人误解。“不（bú）需要”申领道路（lù）运（yùn）输经（jīng）营许（xǔ）可证的，可能只（zhī）有使用总质量4.5吨及以下普通货运车（chē）辆从（cóng）事（shì）普通货物运输经（jīng）营（yíng）的经（jīng）营（yíng）者。 问题是，通过《网络货运（yùn）办法》这样一（yī）件行政规（guī）范性文（wén）件（jiàn），在道（dào）路货运运输许（xǔ）可中（zhōng）增加“网络货（huò）运”这样一个子项，是（shì）否（fǒu）合适。 《道路货物（wù）运输及站场管（guǎn）理规定》中的“道（dào）路货物运输”，包括“道（dào）路普通货运、道路货物专用运输、道路大型物件（jiàn）运输和道（dào）路危险（xiǎn）货物（wù）运（yùn）输”。其中没有“网络货运”这（zhè）一项，在分项时也没有“等”字（zì）。 《道路运输条例》对道路货物运输经营许可（kě）的基本条件作了规定，申请（qǐng）从事货运经营的，起码应当具备与其经营业务相（xiàng）适（shì）应（yīng）并经检测合格的（de）车辆（liàng），符合（hé）规定条件的驾驶人员。《道路货物运（yùn）输（shū）及站场管理规（guī）定》又对许可条件进（jìn）行了细化。 但（dàn）那些条（tiáo）件不是网络货运经营者应该具（jù）备（bèi）的。“无（wú）车承运人”么（me），本来就没（méi）车（chē），也（yě）不（bú）会养着驾驶人有。 《网络货运办法》对网络货运经营（yíng），还新（xīn）增（zēng）了（le）线（xiàn）上服务能力的条件（jiàn）。而这又（yòu）是《道路运输条例》《道路货（huò）物运输及站场管理（lǐ）规定》中所没有的。 网络（luò）货运经营属新业态。对（duì）新（xīn）业态（tài）要包容（róng）审慎。 但估计（jì）相关的法（fǎ）规规章都应该准备进行（háng）修改了。 在（zài）网络货运经（jīng）营活动中，有网络货运经营（yíng）者（zhě）（即名义经（jīng）营者（zhě））、实际经（jīng）营者两个经（jīng）营者。 对货主、托运人而言（yán），只要与（yǔ）网络货运经营者打交道即（jí）可。 但是（shì）两个承运人，都（dōu）要承担承运人责任，但又不可能都承担完全相同的（de）责任。 《网络货运（yùn）办（bàn）法》对两（liǎng）个承运人的（de）责任作了（le）一（yī）些规定。 有些责任是两个承运人（rén）共同（tóng）的（de），例如安（ān）全生产、守法经营、反恐（kǒng）维稳（wěn）等（děng）。在哪个环节出了问（wèn）题就由谁承担责任。例如在网络零担（dān）货物运输经营（yíng）中，网络货（huò）运经营者（zhě）应对托运人身份进行查验登（dēng）记（jì）；实际承运（yùn）人要对货物进行安（ān）全检查或者开封验视。 需（xū）要重（chóng）点关注的是网（wǎng）络货运经营者特有的（de）责任。 ——对实际承（chéng）运车（chē）辆及驾驶员资质进行审查，保证提供运输服务的车辆具备合法有效的营（yíng）运证、驾驶员（yuán）具有合法（fǎ）有效的从业资格证。 ——按照相（xiàng）关（guān）技术（shù）规范的要求上传运单数据至省级网络（luò）货运信（xìn）息（xī）监（jiān）测系统。 ——建立健全交易规则（zé）和服务协议（yì），明确（què）实际承运（yùn）人及其车辆及驾驶（shǐ）员进入和退出平台，托（tuō）运（yùn）人及实际（jì）承运（yùn）人权益保护等规定。 ——建立对实际承运人（rén）的服务评价（jià）体系，公示服务（wù）评价结果。 ——建立健全投诉（sù）和举报机制，公开投诉举报电话（huà），及（jí）时（shí）受理并（bìng）处（chù）理投诉举报。 ——收集用户注册信息、身份认证信息、服务（wù）信息、交易（yì）信（xìn）息，并按规定（dìng）保存（cún）。 ——加（jiā）强驾驶员、车辆（liàng）、托运人等相关信息的保密管理。 总体而（ér）言，网络（luò）货（huò）运经（jīng）营者是一包，实际承运人为二包；网络货运经营（yíng）者（zhě）对（duì）外，实（shí）际承运人（rén）对内；网络货运经营（yíng）者全过程（chéng）管理，实（shí）际承运人只（zhī）负责运输生产……
随着网络货（huò）运经营模式的（de）不（bú）断完善，网络货运经营范围会不断扩大，经营者责任也就是平台（tái）的责（zé）任会不断加（jiā）重。 例如：在《网络平台道路货物运输经营管（guǎn）理办法（征求（qiú）意见稿）》中曾（céng）规定网络货运经营者“不得承运危险货物（符合豁免要（yào）求的除外（wài））”。而在《网络（luò）货（huò）运办法》发布稿中已经（jīng）没了（le）这一规定（dìng）。 今后实（shí）际承运人作（zuò）为经营者完全有可（kě）能淡出，而由网络货（huò）运经营（yíng）者（平台）对实际承运的车辆和驾（jià）驶员进行（háng）管理，就象（xiàng）网（wǎng）络预约出租汽车。 虽然减（jiǎn）少了一个层（céng）次，但凭平（píng）台的技术能力、组织优势，也确实（shí）在能够弥补（bǔ）实际承（chéng）运人在内部管理和经营管理中存在的（de）一（yī）系列不足。 网（wǎng）络（luò）货（huò）运管理工作（zuò）由县级以上地方人民政府交（jiāo）通运输主（zhǔ）管部门主管；县级以上负（fù）有道路运输监督管理职责的机（jī）构具（jù）体实施。 “负有（yǒu）道路运输监督管理职责的机构”，在改革期间存在较（jiào）大（dà）变（biàn）数。但总（zǒng）归要有机构管，特别（bié）是当网络货运经营者违法（fǎ）的时候。 网（wǎng）络货运经营者（zhě）也会违法（fǎ）。这些新业态里的违（wéi）法行为人，干起违法的事儿起来可能规模更大，还（hái）会给影响整个行（háng）业的健康稳定（dìng）。 《网络货运办法》不属法律范畴（chóu），不（bú）能（néng）设（shè）定行政处罚。但可以对相关法律（lǜ）法规规章的行（háng）政处罚条款的适用问（wèn）题进行明确（què）。 有（yǒu）人说“无车承运人”制度主要是解决的道路货运行（háng）业缴税问题。从某种角度上这没错。 网络货运经营者发生虚（xū）开（kāi）虚抵增（zēng）值税发票等税收违（wéi）法违规行为，由税务部门查处。 网络货运经营者、实际承运（yùn）人违反道路运输法律法规规章（zhāng）规定的，由负有（yǒu）道路运输监督管理职责的机构依（yī）法查处。 《网络货运办法》对（duì）网络货运经营者行为的一（yī）些（xiē）查处要求，要准（zhǔn）确地（dì）找出法律（lǜ）依据并不容易。像（xiàng）“指使、强令实（shí）际承运人超限超载运（yùn）输货（huò）物”，或许可（kě）以套用《公路（lù）安全（quán）保护条例（lì）》六十八条。但针对网络货运经营者特有行（háng）为，例如“委托不具备资（zī）质的实际承运人从（cóng）事运输”，“虚（xū）构（gòu）交易（yì）、运（yùn）输、结算信息”，要找出适当的（de）依据就困难了。
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